Процент независимости

Судьбу властей Псковской области может решить доля федеральных дотаций в доходной части областного бюджета

В ближайшие дни администрация Псковской области планирует внести в областное Собрание главный финансовый и политический документ года – проект областного бюджета на 2006 год.

Фото: Игорь Соловьев.

Дата внесения проекта бюджета в законодательное Собрание переносилась уже несколько раз, и последним из названных сроков был понедельник, 21 ноября. Однако на момент подписания номера в печать бюджет в Собрание еще не поступил.

Почти год назад, в конце декабря 2005 года, именно принятие предложенного только что избранным Михаилом Кузнецовым проекта жесткого бездефицитного областного бюджета, составленного фактически лично губернатором, во многом сформировало ход политических (а не только экономических и социальных) процессов в Псковской области в 2005 году.

Новый во всех смыслах бюджет предопределил острый бюджетный кризис двух крупных городов (Пскова и Великих Лук), поступательное сокращение областной социальной сферы и – по большому счету – выстраивание в Псковской области «вертикали власти» местного пошиба.

Итоги 2005 финансового года будут подведены только в первом квартале 2006 года. Безусловно, они станут предметом пристального внимания и анализа.

Но среди множества цифр, отражающих различные показатели исполнения областного бюджета, самое большое значение для политического будущего будет иметь одна – доля федеральных дотаций в консолидированном бюджете региона. Речь идет о дотациях на основные нормативные бюджетные расходы на выполнение социальных функций, идущих из бюджета, в том числе из фонда финансовой поддержки регионов, а не о субвенциях на исполнение федеральных целевых программ и выполнение федеральных функций.

В свое время критики администрации Евгения Михайлова в качестве одного из основных аргументов неэффективности регионального управления называли именно высокий процент федеральных дотаций Псковской области.

Но дальше публичной дискуссии эти аргументы не пошли. Зависимость региона от федерального бюджета была очевидной, мало приятной, но политически безвредной.

Теперь же все может сложиться иначе.

И человеком, который, возможно, принесет новые неприятности в слабые российские регионы, вновь стал идеолог и автор общенациональных административных реформ (пока что неудачных либо нереализованных), полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак.

Как сообщил журнал «Власть» в номере от 10 октября [ 1 ], впервые свои предложения Дмитрий Козак обнародовал 23 сентября на заседании комиссии по социально-экономическому развитию Северного Кавказа. Собрав в Москве губернаторов своего округа, полпред сообщил им, что уже подготовил и направил на экспертизу в Кремль ряд законопроектов, которые призваны стимулировать социально-экономическое развитие регионов. При этом Козак честно предупредил губернаторов, что дотационные регионы могут потерять часть самостоятельности, а самых неуспешных лидеров центр будет фактически отстранять от управления своим территориями.

Нет сомнения, что инициативы Козака в первую очередь направлены на (или лучше сказать против) южных губернаторов, большинство которых руководят отсталыми в экономическом отношениями национальными республиками, по которым идет, по образному выражению Владислава Суркова, «подземный пожар» кавказской войны.

Но законодательство не позволяет вводить такого рода инновации только в рамках одного федерального округа. И Дмитрий Козак снова замахнулся на реформу государственного устройства в России.

В начале октября в распоряжение все той же «Власти» попали подготовленные Козаком поправки к Бюджетному кодексу и двум федеральным законам — «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Они делят все российские регионы на четыре категории: дотационные более чем на 80%, дотационные более чем на 50%, малодотационные и, наконец, самодостаточные. К тем регионам, которые не способны жить без вливаний из федерального бюджета, будут применяться самые разные меры по стимулированию их развития, как выразился полпред.

В наименьшей степени будет ограничена финансовая свобода малодотационных регионов. Их стимулировать к развитию будут лишь путем запрета на бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета, и госгарантий в размере свыше 5% этих же расходов. Кроме того, госдолг субъекта не может превышать нормативы, которые установит федеральное правительство, а на обслуживание этого долга не должно идти более 10% бюджетных расходов.

Для регионов, бюджеты которых в течение двух лет подряд «более чем на 50%» формируются за счет трансфертов, меры будут более суровыми. Правительство будет проводить экспертизу каждого следующего бюджета субъекта «на предмет законности, обоснованности и целесообразности» доходов и расходов. Кассовое исполнение бюджета переводится на счета федерального казначейства (то есть все операции производятся с ведома федеральных чиновников). Дефицит не должен превышать сумму, которая может быть покрыта за счет остатков средств на счетах по продаже и приобретению субъектом акций и земельных участков.

Иными словами, желающие иметь дефицит регионы должны рассчитаться за это госакциями и госнедвижимостью. Кроме того, Счетная палата и правительство будут ежегодно проводить проверку исполнения бюджета, а чиновники, отвечающие в таких регионах за экономические и финансовые вопросы, будут назначаться и освобождаться от должности только по согласованию с федеральным центром.

От этих ограничений можно избавиться, отказавшись от трансфертов «в полном объеме или частично» и объявив об этом за четыре месяца до начала финансового года. Но самые жесткие меры центра по отношению к сверхдотационным регионам можно будет оспорить только в Высшем арбитражном суде. Речь идет о введении «временной финансовой администрации» сроком на один год в субъектах, которые в течение двух лет более чем на 80% финансируются за счет федерального бюджета. 3а год временная администрация должна будет подготовить «план финансовой санации» на срок не более пяти лет, который утверждается «высшим исполнительным органом субъекта».

Фактически самым зависимым от трансфертов регионам предлагается банкротство – с внешним управлением, аудитом, арестом счетов и продажей имущества. До сих пор подобные меры были предусмотрены ст. 26 закона «Об общих принципах…» лишь для одного случая — когда «просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и или бюджетных обязательств, определенная в порядке установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов».

Предполагается, что первые ограничения вступят в силу в июле 2006 года. Они будут касаться всех без исключения субъектов, получающих помощь от федерального центра. Отсчет двухлетнего периода для регионов, нуждающихся в дотациях более чем на 50%, начнется с 1 января 2006 года. А с 1 января 2007 года стартует отсчет времени для регионов, дотационных более чем на 80%.

Между тем, по данным Минфина на 1 января 2005 года, только в 18 субъектах РФ доходная часть бюджета была сформирована без помощи федерального центра. Это значит, что уже следующем летом большинство российских регионов будут частично ограничены в правах, а к 1 января 2008 года появятся первые наказанные всерьез — то есть субъекты, где региональные власти будут практически отстранены от принятия финансовых и экономических решений. На такую незавидную роль, по подсчетам «Власти», претендуют как минимум 15 регионов.

В том же ранее нами упомянутом номере «Власть» опубликовала рейтинг «Финансовая помощь регионам из федерального бюджета по состоянию на 1 января 2005 года», подготовленный по данным Министерства финансов РФ.

И в этом рейтинге Псковская область занимает 18 место с 44,8% - то есть в 5,2% от «красной черты».

Кремль явно решил персонифицировать ответственность губернаторов за подведомственные им территории: там считают, что у чиновника должен быть страх потерять место. Сейчас, по мнению центра, губернаторы ни за что не отвечают, а плачевное состояние своих территорий объясняют тем, что на развитие у них нет ни денег, ни полномочий. В результате в одинаковом положении оказываются и регионы-доноры, и те, кто регулярно выбивает трансферты из федерального бюджета. Спрашивать с губернаторов, как следует из законопроекта, будут по самым разным показателям – начиная от «годового темпа увеличения валового регионального продукта» до показателей младенческой смертности или снижения «преступлений в сфере государственного управления». Перечень из тридцати критериев приводится в поправках к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [ 2 ].

Из этого следует, что, завершив строительство в стране властной вертикали путем перехода к назначению губернаторов, Кремль осознал, что вертикаль попросту не работает, и срочно нуждается в очередном укреплении. Ведь фактическое превращение губернаторов в рядовых чиновников и их поголовная преданность Владимиру Путину и «Единой России», как оказалось, не являются гарантией экономического прогресса.

Если же вернуться к предлагаемому Д. Козаком классифицирующему перечню «Показатели качества жизни граждан и социально-экономического развития субъекта РФ», состоящему из 30 пунктов, то становится очевидно: Псковская область к возможному новому формату оценки качества регионального государственного управления совершенно не готова.

Не исключено, что масштабное сокращение бюджетных расходов, предпринятое Михаилом Кузнецовым, даст временный математический эффект и позволит «отодвинуть» регион (а на самом деле только его власти) от роковой черты. Но как быть с показателями качества жизни: средней продолжительностью жизни, коэффициентами рождаемости и смертности, показателям убыли и прироста населения, реальными и среднедушевыми денежными доходами, объемом внутренних и иностранных инвестиций в расчете на одного жителя и многим другим?

Никаких стратегических документов, дающих хотя бы самое общее представление о том, что делает из Псковской области администрация Михаила Кузнецова, как она намерена (если вообще намерена) развивать область, до сих пор не опубликовано. На публично заданные вопросы в этой чувствительной и общественно значимой сфере власти не отвечают [ 3 ].

Но вот один простой пример: среди предлагаемых проектом Федерального закона показателей есть и «годовой темп увеличения (уменьшения) протяженности автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения с твердым покрытием». А в Псковской области идет массовый административный перевод автомобильных дорог на пониженную категорию обслуживания, иногда (в сельской местности) – сразу на две ступени вниз, например, со 2-й в 4-ю и с 3-й – в 5-ю, самую низкую, – чтобы снизить нормативные расходы на их обслуживание, особенно в зимнее время. Не по этим ли дорогам поедут школьные автобусы с детьми? Псковская область, имеющая на сегодня второе место по Северо-Западу РФ по протяженности дорог с твердым покрытием, может начать стремительно скатываться вниз. А более чем актуальный критерий «годовой темп увеличения (уменьшения) площадей земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте»?

Если посчитать интеграл по всем тридцати критериям, то картина на сегодняшний день вырисовывается если не бесперспективная, то мрачная. Без всякого сгущения красок.

Никакое сокращение расходов не будет последним, поскольку вместе с сокращением бюджетной сети автоматически снижаются и расчетные нормативы регионального бюджета. Задача регионального развития с административным сокращением расходов сама по себе никуда не исчезает.

И сегодняшний выигрыш в «пять рублей» может привести в действительности к известной печальной ситуации «игра окончена». Ладно бы для властей – тут жалеть особо не о чем. А если для Псковской области?

Константин МИНАЕВ.

Показатели качества жизни граждан и социально-экономического развития субъекта РФ

1. Годовой темп увеличения (уменьшения) валового регионального продукта.

2. Объем валового регионального продукта на одного жителя субъекта РФ.

3. Уровень дотационности бюджета субъекта РФ.

4. Объем инвестиций, в том числе иностранных, в основной капитал в расчете на одного жителя субъекта РФ.

5. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема поступления в бюджетную систему РФ налогов и сборов в расчете на одного жителя субъекта РФ.

6. Годовой темп увеличения (уменьшения) площадей земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте.

7. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема поступления доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъекта РФ.

8. Годовой темп увеличения (уменьшения) протяженности автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения с твердым покрытием.

9. Годовой темп увеличения (уменьшения) доли убыточных государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности субъекта РФ.

10. Отношение объема просроченной задолженности бюджета субъекта РФ к объему доходов бюджета субъекта РФ.

11. Годовой темп увеличения (уменьшения) реальных денежных доходов жителей субъекта РФ.

12. Соотношение среднедушевых доходов жителей субъекта РФ и установленного в субъекте РФ прожиточного минимума.

13. Годовой темп увеличения (уменьшения) размера заработной платы работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ.

14. Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ.

15. Уровень безработицы в субъекте РФ (в том числе по методике Международной организации труда).

16. Количество вновь созданных рабочих мест.

17. Снижение задолженности по зарплате, образовавшейся в связи с недофинансированием из бюджета субъекта РФ.

18. Годовой миграционный прирост (убыль) населения.

19. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема продукции, произведенной малыми предприятиями в субъекте РФ.

20. Оборот розничной торговли.

21. Годовой темп увеличения (уменьшения) количества хозяйственных обществ и товариществ, а также индивидуальных предпринимателей.

22. Средняя продолжительность жизни жителей субъекта РФ.

23. Коэффициенты рождаемости, смертности.

24. Величина естественного прироста (убыли) населения.

25. Коэффициент младенческой смертности в субъекте РФ.

26. Средний срок пребывания граждан в стационарных лечебно-профилактических учреждениях субъекта РФ.

27. Соотношение численности граждан пожилого возраста, обеспеченных всеми видами социального обслуживания на дому, к численности нуждающихся в таком в таком обслуживании в субъекте РФ.

28. Удельный вес детей в возрасте от 7 до 15 лет, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, в общей численности детей данной возрастной категории в субъекте РФ.

29. Удельный вес учащихся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, обучающихся во вторую смену.

30. Годовой темп снижения преступлений в сфере государственного управления, совершенных государственными служащими субъекта РФ. Из проекта поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

 

1 См.: А. Барахова, С. Викторов. Вертикаль денег // «Власть», № 40 (643) от 10 октября 2005 г.

2 См. приложение к настоящей статье.

3 См., например: Л. М. Шлосберг. Центробежное управление. Открытое письмо главе администрации Псковской области М. В. Кузнецову // «ПГ», № 36 (255) от 21-27 сентября 2005 г.