За кадром

Новая кадровая политика администрации Псковской области: вопросов пока больше, чем ответов

Кадровая политика - генеральное направление кадровой работы; совокупность принципов, методов, форм, организационного механизма по выработке целей и задач, направленных: на сохранение, укрепление и развитие кадрового потенциала; на создание высокопроизводительного, сплоченного коллектива, способного своевременно реагировать на меняющиеся требования рынка.
Глоссарий.ру: экономические и финансовые словари

Начало весны для региональной исполнительной власти Псковской области ознаменовалось завершением первого этапа заявленной губернатором Михаилом Кузнецовым административно-кадровой реформы.

Из огня в полымя

Произошедшие за три месяца структурные изменения и кадровые назначения позволяют пока говорить о кадровой политике новой администрации региона только в самых общих чертах. Однако условия, в которых началась формироваться кадровая политика Михаила Кузнецова, имеют свою специфику.

Неожиданные и драматичные повороты избирательной кампании по выборам губернатора осени 2004 года вывели Михаила Кузнецова к финишной черте первым. В ходе выборов он не говорил о составе команды, с которой будет работать в администрации. Ситуация декабря 2004 года в чем-то напоминает ноябрь 1996 года. Тогда Евгений Михайлов не рассчитывал на победу и также не имел за собой “теневого кабинета”, с которым собирался придти к власти. [ 1 ]

Решение о формировании своей команды М. Кузнецову пришлось принимать в форс-мажорных обстоятельствах, осложненных необходимостью сформировать и принять областной бюджет на 2005 год и пакет социальных законов в рамках т. н. “монетизации льгот”.

Предпринятые кадровые изменения прошли в два этапа.

Согласно российскому законодательству трудовой договор заместителей главы областной администрации истек вместе с полномочиями проигравшего выборы Е. Михайлова. Таким образом, первые кадровые назначения избранного главой Михаила Кузнецова неизбежно коснулись в первую очередь верхнего руководящего звена региональной исполнительной власти. В течение декабря-января вице-губернаторское звено получило первые внятные очертания. Заместителями главы областной администрации были назначены Андрей Морозов, Виктор Гитин, Игорь Максимов, Дмитрий Шахов, Юрий Демьяненко, Александр Котов.

Последние трое перешли в новую команду из состава прежней администрации. Эксперты расходятся в оценке их профессионализма, но признают необходимость преемственности от одного состава региональной администрации к следующему.

Отметим, что в отличие от Д. Шахова, который, по выражению одного из экспертов, задолго до выборов “вписывался и, наконец, вписался” в администрацию Кузнецова, Ю. Демьяненко и А. Котов превратились по сути в “технических” заместителей, не имеющих сколько-нибудь значительного влияния на процесс принятия политических решений. Между тем, в силу специфики сферы их компетенции (Демьяненко курирует “социалку”, Котов – местное самоуправление и транспорт), М. Кузнецову, если он намерен заменить их на должностях заместителей, предстоит предпринять значительные усилия, чтобы адекватно “закрыть” эти “неблагодарные” направления деятельности.

Своим присутствием в администрации области Ю. Демьяненко “обязан” начавшейся в России социальной реформе, он фактически оказался на одном из наиболее напряженных участков работы исполнительной власти. За А. Котова официально просили главы муниципальных образований области, а также депутат областного Собрания Юрий Шматов (А. Котов, как и Ю. Шматов, выходец из Струго-Красненского района).

Напомним, что со всеми вице-губернаторами – и “старыми”, и “новыми” - заключены договоры с испытательным сроком 6 месяцев (исключение сделано только для Виктора Гитина). Если губернатора устроят результаты их деятельности – договор будет продлен. В этом смысле дамоклов меч висит над всеми заместителями М. Кузнецова, но для старых “михайловских” кадров замах меча более широк.

Известно, что предложение стать заместителем М. Кузнецова и курировать сельское хозяйство получил глава Новосокольнического района Николай Зверев. По одной из версий, он после раздумий отказался от должности сам. По другой – М. Кузнецова не устроила долгая “пауза”, взятая Н. Зверевым. Сам Н. Зверев комментировать ситуацию не стал.

Таким образом, одно вице-губернаторское кресло по-прежнему вакантно.

В течение зимы 2004-2005 года на фоне подготовки изменений в структуру аппарата администрации области и органов исполнительно власти области велись интенсивные переговоры по формированию среднего управленческого звена: руководителей комитетов и управлений области.

По мнению экспертов, в отличие от администрации Е. Михайлова, нынешней областной исполнительной власти свойственна более высокая степень децентрализации в подборе кадров. Вице-губернаторы сами подбирают руководителей структурных подразделений, входящих в их компетенцию и согласовывают их кандидатуры с губернатором. Руководители среднего звена, в свою очередь, формируют кадровый состав своей структуры, согласовывая его с заместителем губернатора, курирующим данную сферу.

По словам экспертов, отличием формирования нового руководящего состава области стали широкие личные консультации, которые, впрочем, как правило, проходили в закрытом режиме. Тем не менее, окончательные решения практически по всем новым назначениям принимал лично М. Кузнецов.

Одним из источников формирования кадров неизбежно стал избирательный штаб М. Кузнецова. В первую очередь, необходимо упомянуть ставшего заместителем главы Андрея Морозова. Кроме того, начальником управления информационной политики и связям с общественностью стал Максим Костиков, комитет Псковской области по культуре возглавила бывший сотрудник администрации Пскова Татьяна Ешина, начальником управления финансово-хозяйственного обеспечения администрации области назначен Виктор Остренко, должность председателя комитета Псковской области по лицензированию отдельных видов деятельности и регулированию рынка получил Владимир Афанасьев.

При этом на “своих” людей не только возложена ответственность за политический имидж губернатора (А. Морозов, М. Костиков), но и контроль за “старыми”, в том числе высокопоставленными, кадрами (В. Остренко).

Из администрации в первую очередь были уволены наиболее подвергавшиеся критике фигуры из ближнего окружения экс-губернатора Евгения Михайлова: Владимир Моисеев, Григорий Яцинович, Сергей Казанцев и др.

Правда, состоялись и некоторые исключения. В частности, свою должность сохранил председатель комитета по местному самоуправлению Николай Цветков, один из ключевых менеджеров избирательного штаба Е. Михайлова.

Не суетиться у руля

Неотъемлемой частью работы любой крупной корпорации является возникновение так называемых групп влияния. Основная борьба в администрации области при Евгении Михайлове велась за влияние на губернатора и, как следствие, за контроль над принятием ключевых управленческих, политических и экономических решений.

В формируемой администрации М. Кузнецова фактически невозможно четко выделить несколько групп влияния. Без сомнения, команда, пришедшая в администрацию вместе с новым губернатором, потенциально обладает большими ресурсами влияния, чем “старые” администраторы.

Между тем, возникновение явного противостояния между “новыми” и “старыми” частями в высшем руководстве администрации области едва ли возможно: позиции последних в значительной степени ослаблены, длительность их полномочий ограничена маем 2005 года (пределом испытательного срока). По мнению некоторых наблюдателей, еще одним препятствием не столько для появления борьбы за влияние на губернатора, сколько для ее результативности, является собственно характер М. Кузнецова, который ориентирован на принятие самостоятельных решений.

Тем не менее, едва ли М. Кузнецову удастся избежать проблем при попытке создать монолитную команду единомышленников.

По мнению некоторых наблюдателей, отличительной чертой подхода к кадровой политике Михаила Кузнецова является ориентация не на политическую и личную преданность (которая, безусловно, также имеет значение), а на профессионализм, а точнее, на его собственное представление о профессионализме вновь рекрутируемых кадров. В отличие от своего предшественника Евгения Михайлова, который подходил к формированию своего административного окружения как политик и как персона, а не как управленец, Михаил Кузнецов, подходит к кадровой политике скорее как менеджер: сказывается влияние длительной бизнес-деятельности нового псковского губернатора.

Другой существенной особенностью формирования команды М. Кузнецовым явилось отсутствие в ходе губернаторских выборов каких-либо политических договоренностей по кадровому составу администрации с ведущими политическими области и экономическими кругами.

Так, первый секретарь Псковского обкома КПРФ Владимир Никитин неоднократно публично отрицал наличие как-либо договоренностей с М. Кузнецовым, объясняя это нежеланием компартии в сложившихся политических условиях разделять с правящим режимом ответственность за происходящее в стране и области.

Тем не менее, говорить о полной пассивности КПРФ не приходится. Псковским обкомом партии был сформирован список кадровых предложений, состоящий из членов партии. В частности, в него вошел Армен Бениаминов, получивший затем предложение возглавить ГУП “Псковрегионинвест”. [ 2 ]

Официальная точка зрения секретаря регионального отделения “Единой России” депутата Государственной Думы Алексея Сигуткина сводилась к тому, что партия на выборах поддержала другого кандидата (Евгения Михайлова) и поэтому дистанцировалась от кадровой политики нового губернатора. По его словам, он принципиально не обсуждает кадровые вопросы с Кузнецовым. [ 3 ]

Отметим, что некоторые руководящие посты члены “Единой России” в региональной исполнительной власти все же занимают. Например, оставлены на своих должностях вице-губернатор Юрий Демьяненко, начальник контрольного управления Владимир Кротов, который также является членом областной избирательной комиссии от “Единой России”. На должность руководителя государственного комитета по делам строительства, ЖКХ, государственного и строительного надзора М. Кузнецовым был приглашен (по рекомендации Игоря Максимова) заместитель главы администрации г. Острова и Островского района Владимир Хохлов, возглавлявший районную организацию партии. Но активных политических переговоров с “Единой Россией” по кадровым назначениям М. Кузнецовым не велось.

Сам с усам

Самостоятельность Михаила Кузнецова в вопросах кадровой политики не всеми была воспринята однозначно. Прежде всего, с точки зрения соответствия выстраиваемой в России “вертикали власти”.

Болезненный “щелчок по носу” самим фактом победы на выборах в Псковской области не кандидата, поддерживаемого “партией власти” и чиновниками из администрации Президента, был в дальнейшем подкреплен “неадекватной” с точки зрения некоторых представителей федеральных властей кадровой политикой. Поводом для “волны возмущения” стало назначение коммуниста А. Бениаминова руководителем ГУП “Псковрегионинвест”. Ситуация усугублялась не только партийной принадлежностью рекрутированного псковским губернатором кадра, но и его “политическим прошлым”. Напомним, что 7 ноября 2003 года А. Бениаминов во время демонстрации 7 ноября вместо государственного триколора Российской Федерации водрузил над зданием Государственной Думы красный флаг СССР. За что в июне 2004 года был осужден на год условно.

По словам одного из партийного функционеров псковского отделения “Единой России”, назначение А. Бениаминова было воспринято как вызов, а действия М. Кузнецова охарактеризованы как продолжение “состояния политической войны”.

В недрах регионального отделения “Единой России” родились докладные записки: сперва о назначении А. Бениаминова, затем о том, какие партийные воззрения имеют вице-губернаторы (среди них сторонники и члены “Родины”, “Яблока”, сочувствующие КПРФ). Вывод делался “неутешительный”: с такой командой трудно следовать “правильному” политическому курсу. При этом в записке не упомянут вице-губернатор Ю. Демьяненко, член “партии власти”.

“Внутренние документы” “Единой России” фактически стали свидетельством начавшегося на Михаила Кузнецова давления, формальным поводом для которого стала его кадровая политика [ 4 ].

Одним из результатов такого давления может стать решение М. Кузнецова о вступлении в “Единую Россию”, после которого его реально могут признать “своим” - то есть политически более подконтрольным.

Есть и еще один крайний вариант: псковский губернатор вынужден будет поставить вопрос о доверии к себе перед президентом России.

Такое развитие событий выгодно многим участникам регионального политического процесса, так как дает им шанс на политическую реабилитацию. По мнению экспертов, прежде всего заинтересованность есть у лидера псковских единороссов Алексея Сигуткина, который после неудачной ставки на губернаторских выборах фактически остался за бортом основных региональных политических процессов.

Косвенно заинтересован в изменении ситуации и мэр Пскова Михаил Хоронен, который после выборов и “нового подхода” к областному бюджету столкнулся со значительными проблемами в управлении городом.

На фоне происходящих в Псковском областном Собрании событий и продолжающейся борьбы за пост председателя регионального парламента заинтересован в дестабилизации политической ситуации вице-спикер Михаил Гавунас.

Отметим, что кроме политической критики кадровых назначений, предпринятых М. Кузнецовым, пока не прозвучало никаких замечаний, связанных с сущностными, профессиональными качествами и действиями назначенных лиц.

Не до жиру

Составной частью кадровой политики М. Кузнецова стала собственно аппаратно-административная реформа, выразившаяся в переформатировании структуры органов исполнительной власти Псковской области и сокращении значительного числа сотрудников. Сам губернатор предпочитает называть свои действия “реорганизацией в структуре управления”.

Было заявлено о сокращении 15 управленческих структур региональной исполнительной власти, сокращено 350 должностей.

Объединению подверглись ряд структур.

Как заявил М. Кузнецов, теперь один вице-губернатор может курировать не более 4 комитетов. По его словам, “количество функций, в том числе переданных с федерального уровня на областной, выросло. С меньшим аппаратом нам придется решать большее количество проблем. Но, взвесив все силы, после двухмесячной напряженной работы, считаем, что с этим справимся”.

По мнению одного из аналитиков, произошедшие в администрации области сокращения – следствие избирательной кампании: ни для кого не было секретом, что значительная часть структур вместо выполнения присущих им функций занимались выборами всех уровней.

Существует точка зрения, противоположная мнению М. Кузнецова, который заявил о том, что в региональной исполнительной власти еще есть ресурсы для сокращений. Вполне вероятно, что спустя какое-то время новая администрация вынуждена будет вернуть (или выделить в самостоятельные) некоторые ликвидированные структуры. Почти никто не подвергает сомнению, что рано или поздно в областной администрации начнется обратный процесс: увеличение штатной численности в связи с ростом представлений о реальных функциях аппарата регионального управления.

Ваш дневник, пожалуйста

Большинство экспертов сходятся во мнении, что существовавшая при Е. Михайлове структура региональной исполнительной власти была действительно чересчур громоздка, неэффективна и, несомненно, подлежала реформированию. Отражением этого стала одиозная кадровая политика Евгения Михайлова, в первую очередь на высшем уровне аппарата администрации.

Но при этом возникает и большое количество вопросов: чем вызвана необходимость столь скоропалительной реформы? Каким образом оценивалась эффективность деятельности административных структур? Как оценивалась эффективность работы отдельно взятого чиновника?

Глава областной администрации неоднократно заявлял о том, что сокращения во многом вынужденное явление (буквально: “от безысходности”), связанное с отсутствием в бюджете области средств и необходимостью экономить на всем. Но, по мнению некоторых экспертов, отсутствие денег – не лучший довод для “кадровой рубки”, так как “денег не хватало никогда”.

Новой команде М. Кузнецова неизбежно предстоит столкнуться с проблемой общей для всей России: нехваткой квалифицированных кадров, особенно в сфере управления. В Псковской области она обостряется ограниченными возможностями адекватно стимулировать привлечение работников на государственную службу.

Большинство экспертов указывают на то, что в администрации Псковской области (как, впрочем, и в государственной власти в России в целом) отсутствуют эффективные механизмы оценки деятельности работника. Регулярно происходящая аттестация госчиновников ориентирована в большей степени на выявление уровня знаний и профессиональной компетенции человека, чем на определение эффективности его деятельности. Таким образом, сложившаяся система оценок во многом зависит от субъективного фактора: каким образом начальник оценивает работу своего подчиненного.

Как следствие, одной из издержек произошедшего сокращения может стать следующая проблема: четко ответить на вопрос: тот ли сотрудник сокращен или оставлен – не сможет никто. Поэтому одним из направлений кадровой политики М. Кузнецова, если он намерен управлять Псковской областью профессионально, неизбежно должна стать разработка эффективной системы по оценке деятельности работников областной исполнительной власти и выявлению их профессионального потенциала. Пока же губернатор заявил, что будет требовать от своих подчиненных результат работы, а не имитацию деятельности.

По мнению большинства экспертов, оценить адекватность произошедших изменений в структуре управления и эффективность кадровой политики М. Кузнецова можно будет по меньшей мере через год. Сам губернатор говорит пока только об экономическом эффекте от сокращения аппарата, который ощутится в 2006 году.

* * *

В повестке дня стоит на самом деле не вопрос управления администрацией Псковской области как структурой, а вопрос управления Псковской областью как субъектом Российской Федерации со всеми происходящими в нем политическими, экономическими и социальными процессами. Во многом именно отрыв от реальной жизни привел к политическому поражению администрацию Е. Михайлова. Качество государственного управления становится по сути для Михаила Кузнецова вопросом “вживания” в новую для него политическую и профессиональную реальность, от результатов которого будет во многом зависеть и судьба региона, и его личная судьба.

Александр МАШКАРИН,
Агентство политической информации “Навигатор”.
http://navigator.pskovregion.org

1 См.: АПИ “Навигатор”. Кадровая лихорадка // «ПГ», № 9 от 12-18 октября 2000 г.

2 См.: Полевые работы. Псковские коммунисты пытаются найти свое «второе дыхание» // АПИ “Навигатор”, 15.02.2005 г.

3 Интервью с депутатом Государственной Думы РФ, секретарем Псковского регионального отделения партии “Единая Россия” А. Сигуткиным. // АПИ “Навигатор”, 1.02.2005 г.

4 Более подробно см. материал в данном номере: К. Минаев. “Чем медведя ни корми…”, стр. 4.